《行政处罚法》第二十八条第一款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。
责令改正是行政处罚吗？

行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。

行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。

行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。

《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。
责令改正的前提是行政处罚吗？

《行政处罚法》第二十八条第一款的“实施行政处罚时”应当怎么理解？一种观点为：该“实施行政处罚时”指的是作出行政处罚决定时。换言之，如不对当事人作出行政处罚决定，则不应责令当事人改正。

《行政处罚法》第三十二条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。……”

第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外”。

即就是说，不对当事人作出行政处罚决定，并不意味着当事人并不违法。有可能是违法行为轻微，也有可能是初次违法后果轻微，或者有证据证明其没有主观过错，再或者已经过了追溯时效等等。在该种情形下，虽然不对当事人作出行政处罚决定，但其违法行为确实存在，此时应当责令其改正，恢复到原有的合法状态中。

以“建设项目环评未批先建”的违法行为而言，假设其建设行为终了已经超过两年，过了行政处罚的追溯时效，但该违法行为的危害后果仍然存在的：一个是对环境行政管理秩序造成破坏的状态仍然存在；一个是其对环境造成的损害后果仍然存在。此时针对其损害后果应予消除而非放任其持续存在。

那么此时针对该种情况的处置方法应为：虽过了追溯时效不能对其进行行政处罚，但仍应消除其造成的危害后果。

一个是由当事人主动办理环评，通过编制环评评估其对环境可能造成的影响，能不能通过建设污染防治设施进行消除，以此来消除对行政管理秩序造成的破坏，使其变得合法化。

另一个是当事人拒绝办理环评或无法办理环评，环评报告无法获得批复，不能使其合法化，则考虑是否有必要要求其恢复原状，消除对环境的不良影响。（此为《环境影响评价法》第三十一条规定的“可以要求其恢复原状”的应有之义，即只有当其无法消除对环境造成的不良影响，无法获得环评批复的时候，才应考虑要求其恢复原状。亦是“合理行政”的应有之义，避免对当事人的损失造成不必要的扩大化。）

作者：党阳光

陕西韬达律师事务所