“南京地铁上喝水受警告”的报道是近日引发社会热议的一个话题。其中，地铁等轨道交通工具是否应当禁止饮食的争议主要涉及立法和执法两个层面的法律问题。从立法权限与立法事项方面来看，地铁等城市轨道交通属于城市管理事项，根据《立法法》有关规定，应当属于地方立法事项。

地铁里饮食并不属于专业性、行业性很强的问题，因而不存在制定规范的时候首先要符合专业规律的科学要求；也不同于那些已经被证明具有一定危害性如吸烟等绝对应当限制的事项。地铁里饮食实则是人的基本权利在乘坐地铁的特定空间环境里是否应当被限制的问题。通常来看，认为需要限制的因素主要是来自于两个方面，一是允许饮食会给其他乘坐者带来乘车环境的影响和给管理部门的管理工作带来不便；二是尽管地铁里饮食是以权利为基础的，但不是任何时空里以权利为基础的行为方式都能被社会广泛包容和接受，比如有人吃饭时吧唧嘴就被认为很不文明而遭嫌弃，而从世界范围和现代社会生活发展趋势看，地铁里饮食愈来愈有被认为属于不文明行为的趋势。

立法上权衡取舍不同主体之间的利益诉求，一般都会以多种方式和途径广泛充分听取社会意见，形成最大社会公约数。有两点应当指出，一是立法禁止与否会因不同地域社会环境和社会认知的差别带来选择结果上的差异，比如北京、上海、重庆等地并未在立法中明确规定禁止饮食，而南京、西安等地的立法则明确规定予以禁止，世界上其他国家的许多城市也都存在相似的情况，比如华盛顿明确予以禁止而纽约却没有禁止；二是立法上禁止与否会因为社会发展阶段而不同，即所谓“此一时彼一时”，现阶段立法上不明确规定禁止并不意味着将来也不会修法禁止，关键取决于社会发展所带来的主流群体认知结果。

但是有一个前提性的问题需要明确：在什么条件和情形下的所谓利益诉求会被或应当被纳入拟起草的法律制度中而进入民主公开的立法程序广泛征求意见？

就地铁里饮食而言，一方以宪法基本权利为基础主张允许饮食，另一方基于良好乘坐环境和利于管理需求主张限制饮食。仔细比较，这两方根本而言并不属于同一“重量级别”和法律价值层面。因此，尽管在地铁里饮食不被提倡和鼓励，但若想基于保护乘车人良好乘车环境以及便于管理的意愿，使之上升为法律规范强行限制该基本权利的行使，毫无疑问存在法治基础不足的问题。更何况从总体观察，饮食者与乘车者属于不断互相转换的同一群体。虽然城市轨道交通属于地方立法事项，但也应当坚守依法立法的原则。正是基于这样的立法原则和法治精神，北京、上海、重庆等地未将禁止地铁里饮食列入相关法律制度规定范围之内。

至于立法上如何反映和体现社会文明发展，就需要区分和把握社会文明与法治基本要求是否统一和竞合。若社会文明问题仅属于道德或者一般社会意义规范层面，尚未达到或者不足以用强制性法律规范去调整解决，那就只能在法律制度中作倡导和鼓励性规定。除非道德规范所涉及的行为事项发展或上升到足以影响法律上权利义务关系，才会发生道德行为事项被法律规范化的情形。

进一步深入讨论，要使得城市轨道交通管理制度走向科学、精细、可行，还应当精准施策，认真区分和对待“饮”与“食”的不同。可以看到有的地方立法上虽然有禁止规定，但其只“禁食”而未“禁饮”，并非笼统甚至“简单粗暴一刀切”。就满足人日常生活需求而言，地铁上的饮与食有着很大的差异，两者对他人及周围环境影响也不一样，作为行为方式的认知与评价也有质的区别。

当前情势下，有必要对地铁“饮食”所涉法律关系作出澄清。一些已经立法禁止饮食的地方，其相关部门及执法人员，既要深刻理解和把握立法本意，还要按照《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》提出的“广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度”，克服和避免机械执法。对那些在行业运行规则中提出不允许地铁里饮食要求的，只能作为宣传倡导，对违反者可告知规劝，但不能作为执法依据。

作者：王周户

陕西韬达律师事务所