概念解读

2016年的中央一号文件要求，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（简称18号文）中强调，“全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治”。要求采取综合措施，毫不动摇地坚守耕地红线，坚决纠正占优补劣问题，对建设项目耕地占补平衡进行严格审查把关。

耕地耕作层土壤（俗称表土），是指地表最上层部位的土壤，其薄厚因土壤类型而异，一般厚约20～30厘米。

土壤的表土层，为植物根系密集而有机质丰富的土层，是地球有机物活动的主要场所，拥有大量的有机物质和微生物，以及植物生长所需的更高水平的营养物质。

已有研究表明，形成1厘米厚的表土需要100～400年时间，平均也需要200年。在农田中，形成2.5厘米厚的表土一般需要200～1,000年；在林地或牧场，形成同等厚度的表土所需时间会更长；石灰岩地区表土的形成时长可能会超出人们的想象。

在以往的项目建设中，由于对耕地耕作层土壤剥离（又称表土剥离）的不重视，大量有价值的表土被建设单位当作废土遗弃，而由于没有专项资金对表土进行存储、运输和利用，导致每年大量的新开垦耕地和矿山废弃地以及中低产田，由于缺乏肥土而难以增厚、提高等级。

实行建设用地占用耕地耕作层土壤剥离，并用于土地开垦项目或中低产田改造，是提高耕地质量的有效途径。

相关法律依据

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条

县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十一条

县级以上地方人民政府应当采取措施，预防和治理耕地土壤流失、污染，有计划地改造中低产田，建设高标准农田，提高耕地质量，保护黑土地等优质耕地，并依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。

《基本农田保护条例》第十六条

占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

《土地复垦条例》第十六条

土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。

《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十一条

县级以上自然资源行政主管部门应当加强对耕地耕作层剥离工作的管理和指导。

建设项目经依法批准占用永久基本农田的，建设单位应当按照国家有关技术规范对所占用永久基本农田耕作层进行剥离，并按照自然资源行政主管部门的要求将剥离的耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

耕地耕作层剥离工作具体实施办法由省自然资源行政主管部门制定。

作者：刘佳峰

陕西韬达律师事务所