法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是实现政府职能的重要方式。行政执法是否严格规范公正文明，直接体现着各级政府依法行政和法治政府建设的水平。

2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过修订后的《中华人民共和国行政处罚法》，自2021年7月15日起施行。

现行适用的《行政处罚法》是1996年颁发的，2009年和2017年有过小范围修订，2021年7月15日起施行的《行政处罚法》较旧版新增22条，其中对行政处罚的概念、行政处罚的种类、听证范围、法制审核范围、办案期限等多了较大的修订。

明确“行政处罚”的概念

一直以来，对于什么是行政处罚，法律上一直缺乏明确的界定。随着社会的不断进步，对于一些新出现的行政违法行为和情形，旧有的处罚种类已经存在不适用的情况，因此，从法理上明确什么是行政处罚，为行政执法人员今后在执法过程中提供了便利，也为厘清其他行政行为和行政处罚提供了法理支持。即新的《行政处罚法》第二条规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

行政处罚实施全向基层下放

已经失效的旧法规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。

而7月15日实施的新法则增加第二十四条：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度”。

之所以之前的行政处罚法对处罚实施权限制的如此严格，是因为国家考虑到之前基层执法人员的专业水平和法律素养比较低，只有县级以上地方人民政府及主管部门才具备掌握了专门知识的专业人员。而现如今，随着人民群众的法律意识不断提高，法律素养不断加强，为了解决行政执法实践中“管得着的看不见，看得见的管不着”这一现实问题，新的行政处罚法赋予了乡镇、街道办等基层组织一定的行政处罚实施权，同时要求上级政府加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。确保基层执法人员在执法过程中不损害相对人的合法权益。

完善“一事不再罚”原则

已经失效的《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。

但当事人的单个行为，在实践中，可能触犯了不同的法律、法规，如施工单位肆意排放具有挥发性的有毒废液，不但污染了土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》，且挥发的有毒气体也污染了空气，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》。

对于这种情形，应当由土地管理部门还是环境保护部门进行处罚呢？新的《行政处罚法》第二十九条规定：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

完善行政处罚听证制度

1996年颁布实施的《行政处罚法》首次从立法上确立了行政处罚的听证制度，具有划时代的重要意义。随着国家法治化进程的不断推进，听证制度已在多个领域广泛应用，在推进法治政府建设中发挥了十分重要的作用。7月15日开始实施的新的《行政处罚法》从三个方面对听证制度进行了完善。

一是扩大行政处罚听证的范围，同现行《行政处罚法》相比，将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭、限制从业和其他较重的行政处罚都纳入可以申请听证的事项范围 ；二是延长当事人申请听证的时间，将现行《行政处罚法》规定的申请听证的时间由三天修改为五天；三是对听证笔录的效力作出明确规定。

现行《行政处罚法》第四十二条在规定行政处罚听证程序时对于听证笔录的效力没有作任何规定。这意味着，行政机关在拟对行政相对人作出行政处罚决定前为之举行的听证及各方经听证提交、出示、质证的证据，对行政机关作出正式处罚决定没有任何拘束力，听证在很大程度上只是一种形式，没有或者很少有实质作用。

为了解决这一问题，新修订的《行政处罚法》第六十五条对听证笔录的效力作出了专门规定，明确：听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。行政机关既然为正确作出行政处罚决定组织了听证，就应当以听证笔录为处罚根据，这对解决听证“走过场”具有重要意义。

确立行政执法“三项制度”的法律地位

三项制度是指全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，如国务院新闻办所说：“行政执法公示制度重在打造“阳光政府”，主动、及时地向社会公开执法信息，让行政执法在阳光下运行，接受社会和广大人民群众的监督。

执法全过程记录制度重在规范执法程序，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。重大执法决定法制审核制度，重在保障合法执法，确保每一项重大执法决定必须经过合法性审核，使执法者不能越过权力的边际，守住法律的底线”。

通过全面推行“三项制度”，使各类行政执法行为得到有效规范，行政执法的能力和水平得到大幅度提升，从而营造出切实保障人民群众的合法权益、维护政府的公信力、营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。

作者：刘佳峰

陕西韬达律师事务所